甘州区人民政府办公室关于印发《甘州区政府性债务风险应急处置预案》的通知

发布时间:2017-09-25 17:23    阅读次数:    选择字号:T|T

甘州区人民政府办公室

关于印发《甘州区政府性债务风险应急处置预案》

的通知

 

各乡镇人民政府,各街道办事处,张掖经济技术开发区管委会,区政府各部门:

现将《甘州区政府性债务风险应急处置预案》印发你们,请结合各自实际,认真抓好贯彻落实。

 

 

甘州区人民政府办公室

2017年9月25日

甘州区政府性债务风险应急处置预案

 

一、总 则

(一)编制目的

通过编制政府性债务风险应急处置预案,构建全区政府性债务风险防控体系,建立债务风险应急处置工作机制,筑牢不发生区域性和系统性风险的底线,切实防范和化解财政及金融风险,维护政府及部门良好信用,确保经济安全和社会和谐稳定。

(二)工作原则

1.分级负责。区政府负责对全区政府性债务总体风险的应急处置,各乡镇、街道和区属各部门在区政府统一领导下,实施对本单位政府性债务风险的应急处置。

2.及时应对。坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的日常监控,及早排查发现风险隐患,并妥善处置风险事件。

3.依法处置。政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

(三)编制依据

依据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国务院关于加强政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)《国务院办公厅关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》(国办函〔2016〕88号)《甘肃省人民政府办公厅关于印发<甘肃省政府性债务风险应急处置预案>的通知》(甘政办发〔2017〕11号)《张掖市人民政府办公室关于印发<张掖市政府性债务风险应急处置预案>的通知》(张政办发[2017]94号)《甘州区地方政府性债务管理办法》等规定。

(四)适用范围

本预案所称政府性债务风险事件,是指政府可能或者已经无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对处理的事件。

本预案所称存量债务,是指经清理甄别认定的2014年末政府性债务,以及2015年以来按程序转化的政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。

1.政府债务风险事件

(1)政府债券风险事件:指政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

(2)其他政府债务风险事件:指除政府债券外的存量政府偿还责任债务还本付息出现违约。

2.或有债务风险事件

(1)政府提供担保的债务风险事件:指由企事业单位举借、政府及其部门提供担保的存量或有债务出现风险,政府及其部门需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

(2)政府承担救助责任的债务风险事件:指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。企业经营性项目形成的债务,政府不承担救助责任。

二、应急组织指挥体系及职责

(一)组织机构

区政府设立政府性债务管理(债务应急)工作领导小组(以下简称应急领导小组),负责全区政府性债务的监督管理,组织、协调、指挥债务风险事件的处置应对工作。应急领导小组在财政部门设立办公室,负责开展债务监管及风险应急处置具体工作。

债务应急领导小组由区政府主要负责人任组长,成员单位包括政府办、发改、财政、审计、监察、金融办、建设、交通、国土、教育、卫生、法制、国资等,根据工作需要可以适时调整成员单位。

(二)应急领导小组职责

1.决定启动、终止本预案,对全区债务风险采取应急响应措施,指导和督促相关单位做好防范化解债务风险工作。

2.加强风险预警和监测,对高风险债务单位债务风险及时制定处置措施,及时向市政府和上级有关部门报告债务风险情况。

3.负责债务风险的善后处理相关事宜,并依法依规追究相关责任。

4.债务单位及其主管部门是债务风险应急处置第一责任主体,当出现债务风险事件时,应及时向债务应急领导小组报告,并具体落实好债务风险应对处置措施。

(三)成员单位主要职责

1.区财政局是政府性债务的归口管理部门,承担债务应急领导小组办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,并组织相关单位研究提出债务风险应急措施方案。

2.区发改委负责评估全区投资计划和项目,根据应急需要适时调整投资计划,牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

3.区审计局、监察局负责对政府性债务风险事件开展审计和调查,明确有关单位和人员的相关责任。

4.区政府金融办负责组织协调所监管的金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。

5.区法制局负责债务风险应急处置预案及其他相关事项的合法合规性审查,并做好涉法涉诉的法律咨询顾问等工作。

6.区国资办负责做好债务应急处置涉及的国有资产处置及监管工作。

7.各行业主管部门负责组织指导下属单位做好债务应急处置具体工作。

三、风险监测、预警和预防机制

(一)预警监测

债务应急领导小组及办公室按照上级相关规定,组织做好全区政府性债务风险预警,定期实施风险分析和评估,全面掌握政府资产负债、还本付息、财政运行等情况,将政府及其部门与其他主体签署协议、承诺用财政资金支付的事项纳入监测范围,加快建立政府综合财务报告制度,全面监测政府性债务风险状况。

(二)信息报告

建立政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

1.政府债务风险事件报告。债务单位预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应当提前2个月向债务应急领导小组报告,并同时报告区财政局。发生突发或重大情况,区政府可以直接向市政府报告,并同时报告市财政局。

2.或有债务风险事件报告。或有债务的债务人预计无法按期足额支付债务本息的,应当提前1个月向主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由主管部门及时向债务应急领导小组报告。

3.报告内容。包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因、事态发展趋势和可能造成的损失,以及已采取或拟采取的应对措施等。

4.报告方式。一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

(三)分类处置

1.政府债券。区政府应当组织财政部门统筹安排预算资金,妥善偿还到期政府债券,依法承担全部偿还责任。

2.非政府债券形式的存量政府债务。经区政府、区财政、债权人、债务单位及主管部门协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:

(1)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,债务人应当将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给政府,由政府承担全部偿还责任。政府通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息。

(2)债权人不同意在规定期限内置换为政府债券、导致合同义务无法转移的,仍由原债务人依法承担偿债责任。政府作为出资人在出资范围内承担有限责任。

3.存量或有债务。经区政府、区财政、债权人、债务单位及主管部门协商一致,可根据实际情况分类进行处置:

(1)存量担保债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,政府及其部门出具的担保合同无效,政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。具体金额由政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。对债务人偿还本息、政府及部门履行民事赔偿责任等确有困难的担保债务,债务人与债权人可以平等协商,通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。涉及公立学校、公立医院等公益事业单位及水电气热等公用事业企业资产处置的,要坚持“严格依法、保障民生”的原则,不得影响提供必要的公共服务。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。

(2)存量救助债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,政府可以根据具体情况实施救助,对公立学校、公立医院等公益事业单位及水电气热等公用事业企业不能清偿的债务本息,政府可以给予一定救助。具体救助金额由政府根据财政承受能力等确定,但保留对债务人的追偿权。对其他企事业单位原则上不予救助。对债务人偿还本息、政府救助等确有困难的救助债务,债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理,可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组,也可以通过企业破产等方式处置。债务处置确实形成的损失,由各方协商处理或依法相应承担。

4.新发生的违法违规担保债务。对新《中华人民共和国预算法》施行以后政府及部门违法违规提供担保承诺的债务,参照第3项存量担保债务有关规定进行依法处理。

5.其他事项。政府债券、银行贷款、建设—移交(BT)、企业债券、信托等存量债务的债务范围、偿债责任界定、偿债责任履行等分类处置细则,参照财政部制定的《政府性债务风险分类处置指南》。

(四)债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。

1.Ⅰ级(特大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)由省政府代发行的地方政府债券到期本息偿还出现违约;

(2)政府无法偿还政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

(3)全区政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿还本金10%(含)以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%(含)以上;

(4)政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

(5)区政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

2.Ⅱ级(重大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)全区辖区内10%以上(未达到15%)的部门单位无法支付政府债务本息,或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和有效运转支出;

(2)政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿还本金5%(含)以上(未达到10%),或者利息违约金额占同期应付利息5%(含)以上(未达到10%);

(3)全区辖区内10%(含)以上(未达到15%)的部门单位无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和有效运转支出;

(4)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件,影响较为恶劣;

(5)区政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

3.Ⅲ级(较大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)全区辖区内3个以上但未达到10%的部门单位无法支付政府债务本息,或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和有效运转支出;

(2)政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿还本金1%(含)以上(未达到5%),或者利息违约金额占同期应付利息1%(含)以上(未达到5%);

(3)全区辖区内3个以上但未达到10%的部门单位无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和有效运转支出;

(4)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件;

(5)区政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

4.Ⅳ级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成一般群体性事件;

(2)区政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

四、应急响应

(一)分级响应和应急处置

1.Ⅳ级(一般)债务风险事件应急响应

(1)区债务应急领导小组对风险事件进行研判,查找原因、明确责任,立足自身化解债务风险。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下,采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务、因政府性基金收入不足造成债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,通过调入项目运营收入、调减债务单位及主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换、导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的,原有债权债务关系不变,由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还,可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产,政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务,也按照上述原则处理。

④区政府出现债务风险事件后,在恢复正常偿债能力前,除区委、区政府确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目。

(2)区债务应急领导小组认为确有必要时,可以启动财政重整计划。区政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,区债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

(3)区政府应当将债务风险应急处置情况向上级政府报备。

2.Ⅲ级(较大)债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

(1)区债务应急领导小组将债务风险情况和应急处置方案专题向市债务应急领导小组进行报告。

(2)市债务应急领导小组密切关注事态变化,加强政策指导,及时组织召开专题会议研究,通报风险发生及处置情况,必要时成立工作组进驻,指导支持我区债务风险处置工作。

(3)区政府偿还由省政府代发的到期政府债券(包括一般债券和专项债券)确有困难的,可以申请由上级财政先行代垫偿还,事后通过财政结算扣回。

(4)区政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府,并同时报告市财政局。

3.Ⅱ级(重大)债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

(1)区债务应急领导小组报请区政府通报Ⅰ级债务风险事件涉及部门名单,启动债务风险责任追究机制。

(2)调整减少当年申请代发行的地方政府债券规模。

(3)区债务应急领导小组督促部门单位落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。

4.Ⅰ级(特大)债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

(1)区债务应急领导小组定期向市债务应急领导小组专题报告债务风险处置进展情况,重大事项必须立即报告。

(2)暂停向上级政府申请代发行地方政府债券。

(二)地方政府财政重整计划

实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,不得因偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容:

1.拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税力度,纠正越权减免税和随意批准缓税、欠税等违规行为;加强非税收入执收执罚管理,清理规范收费项目;加大国有资本经营收益等征管力度,落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源资产性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。

2.优化支出结构。财政重整期内除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,政府其他财政支出保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。原则上不新批政府投资计划,不新上政府投资项目;不新设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩公用经费。实行公务出国(境)、公务接待、会议费等项目“零增长”,大力压缩差旅、培训、劳务等一般性支出。三是控制人员开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施。四是清理各类企事业补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准。优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后全部用于偿还债务。

3.处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产和国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

4.加强预算审查。实施财政重整计划以后,涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报区人民代表大会或人大常委会审查批准的同时,必须同时上报市政府备案。市政府对区政府报送备案的预算调整方案加强审核评估,认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的,应当依法按程序提请区人大常委会审议决定。

5.改进财政管理。严格实施中期财政规划管理,妥善安排年度财政收支预算,做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

(三)舆论引导

根据处置债务风险事件的需要,区债务应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情,健全新闻信息发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导社会舆论。

(四)应急终止

政府性债务风险得到缓解和控制,政府如期或提前实现财政重整目标,经区债务应急领导小组同意,终止债务应急措施。

五、后期处置

(一)债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处置过程中,区债务应急领导小组办公室应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。债务应急处置结束后,要及时形成书面总结,向区人大常委会和市政府报告。

(二)评估分析

债务风险事件应急处置结束后,区债务应急领导小组要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括:债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。区债务应急领导小组应当根据评估结果,及时总结经验教训,改进完善应急处置预案。

六、保障措施

(一)通信保障

启动债务应急响应后,领导小组成员单位应当保持应急指挥联络畅通,相关部门单位应当指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

(二)人力保障

加强政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置及舆情应对等业务能力。

(三)资源保障

发生政府性债务风险事件后,区债务应急领导小组应组织财政及相关部门,统筹好财政资金、政府及部门、企业国有资产、债权股权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。

(四)安全保障

债务应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,区公安、司法、信访等部门要提前防范、及时控制、妥善处理。遵守保密规定,对涉密信息要加强管理,严格控制知悉范围。

(五)技术储备与保障

区债务应急领导小组根据工作需要建立咨询机制,抽调专业人员组成债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面的支持。

(六)责任追究

1.违法违规责任范围

(1)违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:

政府债务余额超过经批准的政府债务限额;政府及其部门通过发行政府债券以外的方式举借政府债务,包括但不限于通过企事业单位举借政府债务;举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;政府或其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的;政府债务资金没有依法用于公益性资本支出;增加举借政府债务未列入预算调整方案报区人民代表大会常委会批准;未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;其他违反法律规定的行为。

(2)违反《国务院关于加强政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)《甘肃省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》(甘政发〔2014〕123号)等有关政策规定的下列行为:

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;金融机构违法违规向政府提供融资,要求政府违法违规提供担保;政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;政府及其部门恶意逃废债务;债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;其他违反财政部等部门制度规定的行为。

2.追究机制响应

发生Ⅳ级以上政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,区政府和纪检监察部门依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

3.责任追究程序

(1)区债务应急领导小组组织有关部门对发生政府性债务风险的单位开展专项审计或调查,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报区政府及纪检监察部门审定。

(2)区政府及纪检监察部门根据有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。

七、附 则

(一)预案管理

本预案由区财政局制定,报区政府批准后实施。本预案实施后,区财政应会同有关部门组织宣传培训,加强业务指导,并根据实施情况适时进行评估和修订。

(二)预案解释

本预案由区财政局、区政府金融办负责解释。

(三)预案实施时间

本预案自印发之日起实施。