建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的背景和意义

2014年2月，国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），将新型农村和城镇居民社会养老保险制度合并实施，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度（以下简称“城乡居民养老保险制度”）。城乡居民养老保险制度自建立以来，在保障老年居民基本生活、助力扶贫脱困、调节收入分配、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用，受到亿万群众的真心拥护。截至2017年12月底，城乡居民养老保险参保人数51255万人，其中，领取待遇人数15598万人，月人均待遇125元，城乡居民养老保险制度已成为我国社会保障体系的重要组成部分。

我国发展已经进入新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡居民养老保险事业发展也存在不平衡不充分的问题。城乡居民养老保险制度建立时间不长，还存在着保障水平较低、待遇确定和正常调整机制尚未健全、缴费激励约束机制不强等问题。《指导意见》的出台，有利于逐步解决这些问题，具有以下重大意义。

一是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重要行动。习近平新时代中国特色社会主义思想是党必须长期坚持的指导思想，对城乡居民养老保险事业发展具有重大指导意义。2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出：经过多年努力，我们已基本改变了农民的事农民办的做法，基本建立了覆盖全国的新型农村社会养老保险等制度，在制度上实现了从无到有的历史性转变。下一步，要不断提高农村基本公共服务的标准和水平，实现从有到好的转变。2018年1月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，审议通过了《指导意见》，并作出重要指示，强调要按照兜底线、织密网、建机制的要求，建立激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度的城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，推动城乡居民养老保险待遇水平随经济发展逐步提高，确保参保居民共享经济社会发展成果。

二是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措。党中央、国务院高度重视城乡居民养老保险工作。党的十八大、十八届三中全会要求建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。党中央、国务院审议通过的《改革和完善基本养老保险制度总体方案》提出，要建立兼顾各类群体的待遇合理增长机制。2017年中央全面深化改革领导小组将“建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制”列入年度改革任务。党的十九大要求完善城乡居民基本养老保险制度。《指导意见》的出台就是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措。

三是完善城乡居民基本养老保险制度的重要内容。《指导意见》进一步细化国发〔2014〕8号文件精神，进一步明确了城乡居民养老保险待遇确定和基础养老金正常调整的依据、确定方法、决策机制，完善和丰富了城乡居民养老保险政策体系，进一步完善了城乡居民养老保险制度，有利于城乡居民养老保险事业健康平稳发展。

四是落实坚持以人民为中心的发展思想的具体体现。城乡居民养老保险制度是一项具有中国特色、面向城乡居民的基本养老保险制度，是对社会保障理论、制度和实践的创新，为国际社会保障事业发展贡献了中国智慧和方案。当前城乡居民养老保险制度覆盖面广，但是待遇水平偏低。《指导意见》的出台将推动城乡居民养老保险待遇水平合理增长，更有效地保障和改善城乡老年居民基本生活，是坚持落实以人民为中心的发展思想的具体体现。

五是助力打赢精准脱贫攻坚战的重要支撑。《指导意见》的出台，有利于引导包括贫困人员在内的城乡居民参保，确保城乡居民养老保险待遇随经济发展逐步提高，有助于帮助老年贫困人员参保脱贫，促进非贫困人员参保防贫，逐渐消除贫困，助力打赢精准脱贫攻坚战，推进全面建成小康社会。

明确建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的总体要求

建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制既是完善城乡居民养老保险制度的重要内容，应坚持社会保险制度的权责对应、公平效率结合、保障水平适度等原则要求；又是一项具体的社会保障政策，要遵循中国特色社会主义建设总体要求和党的十九大精神。因此，《指导意见》总体要求，在指导思想上，要全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局；在发展理念上，要牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，按照兜底线、织密网、建机制的要求；在目标要求上，要建立激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度的城乡居民养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，具体有三方面要求。一是激励约束有效。要求地方政府合理确定和调整城乡居民养老保险制度缴费档次标准、缴费补贴水平，引导激励参保城乡居民选择较高档次缴费，约束投机行为，防止逆向选择，避免道德风险。二是筹资权责清晰。合理地界定各级政府、参保者个人筹资责任，发挥集体经济组织和其他社会经济组织、公益慈善组织作用。政府支付基础养老金，地方政府提供缴费补贴，个人自主选择档次缴费。三是保障水平适度。基础养老金确定及调整、缴费档次和缴费补贴调整都要与经济发展水平、政府、集体和个人负担能力相适应，在发展中保障和改善民生，同时避免保障不足和水平过高；在发展成效上，要实现城乡居民基本养老保险待遇水平随经济发展而逐步提高，确保参保居民共享经济社会发展成果，促进城乡居民基本养老保险制度健康发展，不断增强参保居民的获得感、幸福感、安全感。

明确建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的主要任务

有五项主要任务：完善待遇确定机制，建立基础养老金正常调整、个人缴费档次标准调整、缴费补贴调整三项机制，实现个人账户基金保值增值。

（一）完善待遇确定机制。

一是完善基础养老金构成、明确确定依据。基础养老金由中央政府确定的基础养老金最低标准、地方政府提高的基础养老金和加发的年限基础养老金三部分构成。其中：中央根据全国城乡居民人均可支配收入和财力状况等因素，合理确定全国基础养老金最低标准，一方面考虑城乡居民老年保障需求，另一方面考虑财政负担能力。地方应当根据当地实际提高基础养老金标准，对65岁及以上参保城乡老年居民予以适当倾斜，一是考虑到地区间经济发展水平、财力和生活成本差异，明确地方政府发展城乡居民养老保险责任，二是考虑到到城乡居民养老保险制度建立时间不长，部分年龄较大的老年居民没有缴费或缴费年限不长，无个人账户养老金或金额较低，但他们过去为国家经济社会发展作出了重要贡献；三是地方应对长期缴费、超过最低缴费年限的，应适当加发年限基础养老金，从待遇“出口端”激励个人长期缴费。

二是重申个人账户养老金确定方法。个人账户养老金由个人账户全部储存额除以计发系数确定。个人账户储存额由个人缴费、集体补助、政府补贴和投资收益等构成，缴费、补助、补贴、投资收益越多，个人账户养老金水平越高，个人账户基金支付能力越强。

三是明确养老金支付及有关筹资责任。城乡居民养老保险为中央和地方财政共同事权，基础养老金由中央和地方确定标准并全额支付给符合领取条件的参保人。缴费补贴为地方政府事权，居民个人承担参保缴费责任，提倡集体经济和其他社会组织、公益慈善组织为个人缴费予以补（资）助。

通过以上规定，引导激励符合条件的城乡居民早参保、多缴费，增加个人账户资金积累，优化养老保险待遇结构，提高个人账户养老金在养老金中的比例，发挥基础养老金和个人账户养老金两方面作用，提高待遇水平。

（二）建立基础养老金正常调整机制。明确了调整依据、标准确定方法和决策机制三方面内容。

人力资源社会保障部会同财政部，统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况，适时提出城乡居民全国基础养老金最低标准调整方案，报请党中央和国务院确定。调整依据：确定为城乡居民收入增长、物价变动、职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况，是从基础养老金最低标准相对保障水平、购买力、各项社会保障待遇调整的系统性和协同性角度考虑。调整标准确定方法：统筹考虑以上因素，根据实际适时提出调整幅度，在实践中逐步形成科学的调整幅度计算办法。决策机制：基础养老金最低标准调整涉及亿万城乡居民切身利益，是重要的民生工程，调整方案由人力资源社会保障部会同财政部适时提出，报请党中央和国务院确定，所需资金列入一般公共财政预算。

地方基础养老金调整依据、标准确定方法和决策机制，参照全国基础养老金最低标准调整确定。当地人力资源社会保障部门会同财政部门，应统筹考虑本地区城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况，适时提出地方基础养老金调整方案，报请同级党委和政府确定。地方基础养老金为提高基础养老金和年限养老金，应根据其功能目标，结合本地实际确定调整幅度，并在实践中逐步形成科学的调整幅度计算办法，所需资金列入地方公共财政预算。

（三）建立个人缴费档次标准调整机制。各地要根据城乡居民收入增长情况，合理确定和调整城乡居民基本养老保险缴费档次标准，供城乡居民选择。城乡居民基本养老保险缴费档次标准调整，要保证最低缴费档次标准随当地城乡居民收入增长而合理增长，既保障居民缴费负担适度，又促进个账户储存额正常增长，提高个人账户养老金水平。同时，考虑到城乡居民个体和群体收入差异，动态确定和调整其他缴费档次。最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额，既体现“保基本”的要求，并与城镇职工基本养老保险缴费额相协调。对重度残疾人等缴费困难群体，可保留现行最低缴费档次标准，以免增加其缴费负担，予以适度照顾。

（四）建立缴费补贴调整机制。各地要建立城乡居民基本养老保险缴费补贴动态调整机制，根据经济发展、个人缴费标准提高和财力状况，合理调整缴费补贴水平，对选择较高档次缴费的人员可适当增加缴费补贴，引导城乡居民选择高档次标准缴费。缴费补贴与个人缴费档次标准调整应协调考虑，根据经济发展、个人缴费标准提高和财力状况，合理调整，建立“多缴多补”的机制，形成有效的缴费激励。同时，鼓励集体经济组织提高缴费补助，鼓励其他社会组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费加大资助。增加个人账户储存额。

（五）实现个人账户基金保值增值。《指导意见》要求各地要按照《国务院关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知》（国发〔2015〕48号）规定，开展城乡居民基本养老保险基金委托投资，实现基金保值增值，提高个人账户养老金水平和基金支付能力。

明确建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的工作要求

城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制是党中央、国务院部署的重要任务，是基本养老保险制度改革的重要内容，关系到广大城乡居民的切身利益。《指导意见》要求：一是加强组织领导。各级人力资源社会保障部门、财政部门要高度重视，加强组织领导，明确部门责任，切实把政策落实到位。二是完善机制建设。地方提高基础养老金和加发的年限养老金的确定和调整、个人缴费档次标准调整和政府缴费补贴调整均属地方事权，各地要根据本指导意见的精神，尽力而为，量力而行，逐项落实各项政策，建立和完善适合本地区情况的城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金调整机制。三是强化部门协同。各地人力资源社会保障部门、财政部门要切实履行职责，加强协调配合，精心制定工作方案，共同做好基础养老金、个人缴费档次标准、政府补贴标准等测算工作，相关标准和政策报上级人力资源社会保障部门和财政部门备案。既要统筹考虑基础养老金与个人账户养老金水平与结构，也要考虑基础养老金水平及其内部结构，还要考虑地方政府加发年限养老金和缴费补贴激励功能差异，合理地测算确定相关政策参数。四是搞好政策宣传。要采取多种方式全面准确解读政策，正确引导社会舆论，形成合理稳定的社会预期。